Resumo: O presente artigo aborda a matéria ligada à previdência social, com o foco para a previdência social dos trabalhadores rurais – segurados especiais. O objetivo é traçar uma evolução histórica dessas políticas públicas.  Começando com um contexto histórico que remonta às origens das políticas de seguridade social, o estudo investiga como o reconhecimento dos direitos previdenciários para os trabalhadores rurais se desenvolveu. O artigo examina a criação das políticas de seguridade social voltadas para essa população específica. Além disso, analisa as leis e regulamentos que moldaram o acesso dos trabalhadores rurais a benefícios como aposentadoria, pensão por morte e auxílio-doença. Por meio de uma abordagem histórica e principalmente qualitativa, procedeu-se com pesquisa bibliográfica, por meio de livros e artigos, a fim de luz sobre os desafios e conquistas enfrentados pelos trabalhadores rurais em sua busca por proteção social ao longo dos anos.

Palavras-Chave: Direito Previdenciário. Seguridade Social. Direito Administrativo. Direito Constitucional. Trabalhadores Rurais. Rural. Agrícola.

Introdução

O direito à previdência social é uma conquista essencial para a proteção e o bem-estar dos trabalhadores em todas as partes do mundo. No entanto, nem sempre foi acessível a todos os segmentos. Uma das populações historicamente desafiadas a obter esse reconhecimento e esse amparo estatal adequado tem sido os trabalhadores rurais.

Este artigo aborda a perspectiva histórica do reconhecimento desses direitos, indicando marcos legais e evoluções na abordagem dessa matéria.

A história da previdência social para os trabalhadores rurais demonstra uma vitória de movimentos na busca de ações estatais para o amparo dessa população com o implemento de políticas sociais. Está intrinsecamente ligada à transformação das economias agrícolas e à evolução das sociedades. Examinaremos os principais marcos históricos, legislações e reformas que afetaram significativamente o acesso dos trabalhadores rurais aos benefícios previdenciários.

Este estudo tem como objetivo fornecer uma visão mais esclarecedora sobre as questões previdenciárias relacionadas aos trabalhadores rurais, enfatizando a relevância da história como um direcionamento para o avanço futuro.

A Previdência Social no Brasil

No Brasil a seguridade social nasce da necessidade da proteção social, sendo atualmente dividida entre previdência social, assistência social e saúde.

Conforme João Batista Lazzari et al. (2010), o marco inicial do sistema de previdência social no Brasil é a Ley Eloy Chaves, Decreto Legislativo nº 4.682/1923, que estabeleceu as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAP) dos ferroviários. Sendo que tal regime não detinha abrangência e era estabelecido apenas por empresa, possuindo, portanto, um baixo número de contribuintes. Era restrito aos empregados da respectiva firma e não detinha gerenciamento estatal. Posteriormente, houve o surgimento de CAP de outras empresas.

No ano de 1933, após uma crise do sistema previdenciário ora adotado, Lazzari et al. (2010) explanam que a estrutura passou a se aglomerar por categoria profissional, gerando a criação dos chamados Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAP), inicialmente apenas para os Marítimos, Comerciários, Bancários e Empregados em Transportes de Carga. Dessa forma, nota-se, de acordo com Hugo Goes (2014), que esses Institutos, diferentemente das CAP, eram autarquias nacionais, com centralização no governo federal e organizadas por categorias profissionais.

Com o crescente número de IAP e consequentes diferenças no gerenciamento dos recolhimentos e concessões de benefícios, sobrevém a necessidade de agregar os institutos, excluindo-se os abismos entre as categorias que até então tal sistema de previdência estabelecia. Assim, Goes aponta que, por meio do Decreto-Lei 72/66, “em 1º de janeiro de 1967, com o surgimento do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), foram unificados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP)” (2014, p. 04).

Contados dez anos do Decreto citado, por meio da Lei 6.439/77, surge o Sistema Nacional da Previdência e Assistência Social (SINPAS). Lazzari et al. (2010) explicam que tal sistema teria suas atribuições divididas entre diversas autarquias e, conforme Goes (2014), apontaria para a missão de integrar as atividades da previdência social, da assistência médica e da assistência social por meio das seguintes entidades: INPS – Instituto Nacional de Previdência Social (responsável pela concessão e manutenção dos benefícios previdenciários), IAPAS – Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (competente pelo gerenciamento do setor de arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições previdenciárias), INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (promovia o atendimento dos segurados e dependentes na área da saúde), LBA - Fundação Legião Brasileira de Assistência (atendia a população carente, especialmente idosos e gestantes), FUNABEM – Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (proporcionava uma atenção direcionada a crianças carentes), DATAPREV – Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (conduzia o controle dos dados do sistema) e CEME – Central de Medicamentos (fabricação e distribuição de medicamentos gratuitamente ou a custo reduzido).

Esse sistema resistiu por alguns anos, no entanto, tais autarquias foram sendo extintas. A Dataprev foi a única que se manteve, atuando nos serviços de processamento de dados.

Por influência do texto constitucional de 1988,

em 27/6/1990, o Decreto nº 99.350 criou o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, órgão resultante da fusão do INPS e IAPAS, com as seguintes atribuições: promover a arrecadação e fiscalização e a cobrança das contribuições sociais destinadas ao financiamento da Previdência Social, na forma da legislação em vigor; e promover o reconhecimento, pela Previdência Social, de direito ao recebimento de benefícios por ela administrados, assegurando agilidade, comodidade aos seus usuários e ampliação do controle social (EDUARDO; EDUARDO, 2013, p. 8).

Frederico Amado (2015) elucida que, posteriormente, depois de estabelecido o Instituto Nacional do Seguro Social, surgiu a necessidade de alteração e inserção de regras constitucionais nessa área, promovendo o advento da chamada de primeira reforma da previdência, realizada pela Emenda Constitucional (EC) nº 20/1998. O referido autor abrevia e ventila que “inúmeras alterações foram perpetradas em nosso regime previdenciário, mas a sua essência foi mantida, pois os planos básicos brasileiros continuam a ser públicos e com o regime de repartição (fundo único)” (2015, p. 74).

Outra alteração significativa nas regras previdenciárias somente ocorreu no ano de 2003, por meio das Emendas Constitucionais de números 41 e 42. Lazzari et al. (2010) acrescentam que tais alterações afetaram essencialmente os regimes próprios de agentes públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, sendo que acerca do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) se limitaram estritamente em itens pontuais.

Em 2003, quando da votação das propostas de emendas constitucionais relativas à previdência, houve um dissenso entre os parlamentares; assim, a parte discutida foi retirada do texto e constituiu-se uma nova proposta de emenda. Por conseguinte, tal tramitou no Congresso e foi aprovada somente no ano de 2005, sendo a EC nº 47.

Tal mudança tratou de regras de transição estabelecidas pelas anteriores, além de modificar as contribuições dos aposentados e pensionistas dos regimes próprios de previdência quando o beneficiário for, de acordo com a lei, portador de doença incapacitante, conforme menciona Goes (2015). Porém, de acordo com o mesmo autor, sobreveio, em relação ao RGPS, uma alteração importante que permitiu à lei criar

Um sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário mínimo (CF, art. 201 §12). Esse sistema especial de inclusão previdenciária terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais segurados do Regime Geral de Previdência Social (GOES, 2015, p. 12).

Ainda, traz-se à baila o texto da Constituição Federal, precisamente o art. 194, que caracteriza a seguridade social como um “conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os diretos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 1988).

Em definição de José Antonio Savaris e Daniel Machado da Rocha (2014), a seguridade social brasileira caracteriza-se por ser um modelo de proteção social adotado pelo Estado e pela sociedade, no intuito de proteger o indivíduo contra adversidades que possam vir a prejudicar sua saúde, retardar ou impedir seu desenvolvimento ou diminuir condições de munir sua própria subsistência. Além disso, reforça-se que deve ser entendida como uma técnica de proteção social a fim de cumprimento dos objetivos fundamentais da Constituição, como a construção de uma sociedade justa, livre e solidária, com término da pobreza, dignidade e redução das desigualdades sociais.

Os Rurícolas na Previdência Social

Sobre o segurado especial do Regime Geral de Previdência Social, categoria na qual se encontra o trabalhador rural, urge anotar que é uma figura jurídica que teve nascimento com o advento das Leis 8.212/91 e Lei 8.213/91. Jane Lucia Wilhelm Berwanger (2014) esclarece que é a categoria de segurados mais complexa, pois detém diversos elementos e há maior complexidade na comprovação da condição.

A Carta Magna não nominou o segurado especial em seu texto, mas expressou subsídios que vieram a conceituar tal condição, sendo que se preocupou, em seu art. 195, §8º, em estabelecer forma diferenciada de contribuição àqueles que hoje fazem parte desta categoria. Destaca-se que é o único conjunto de segurados com conceito estabelecido na Constituição Federal:

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: 

§8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei (BRASIL, 1988).

Entretanto, essa atenção despendida pelos constituintes em classificar o segurado especial, abarcando ali os trabalhadores rurais, detém um caráter de garantia, pois os atuantes da labuta rurícola, por muito tempo, não foram objeto de proteção social pelo Estado. Parafraseando Berwanger (2014), a proteção, no Brasil, para eles, no que se refere a direitos trabalhistas e previdenciários, foi evoluindo ao passo em que diminuía a população campesina.

Conforme a mesma autora, o atraso no reconhecimento de direitos à população de trabalhadores rurais deu-se pelo fato de que as origens desse labor são ligadas à exploração dos imigrantes e dos escravos. Portanto, justifica-se o motivo desses trabalhadores não estarem abraçados pelas normas da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), pois os grandes proprietários não se conformavam em ter obrigações pela contratação de mão-de-obra, vez que obtinham, até então, o trabalho escravo ou de imigrantes.

A criação de normas trabalhistas que abarcassem os campesinos foi demasiadamente atrasada, mas mesmo depois do advento de diversas regulamentações nesse sentido, ainda não se tratava de proteção previdenciária. Eis que somente no ano de 1963, ou seja, quarenta anos após o nascimento do primitivo sistema previdenciário gerado pela chamada Lei Eloy Chaves, surge no mundo jurídico a primeira norma que se preocupa em conceder benefícios que protegessem a população rural.

A Lei nº 4.214/63 instituiu o Estatuto do Trabalhador Rural e tratou das normas trabalhistas que eram aplicáveis aos trabalhadores rurais, porém não exclusivamente, pois conforme ensinamento Berwanger (2014), também discorreu acerca da previdência, autorizando a criação do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).

Somente por meio do Decreto 276, de 28 de fevereiro de 1967, o FUNRURAL foi regulamentado, criando os seguintes benefícios: auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, aposentadoria por velhice, abono de maternidade, pensão aos beneficiários em caso de morte, assistência médica, assistência à maternidade e auxílio-funeral.

Mostra-se relevante elencar que essa norma instituía apenas uma fonte de custeio para uma quantidade considerável de benefícios, em que se arrecadava apenas um por cento do valor dos produtos agropecuários, a ser recolhido pelo produtor. Além disso, Feijó Coimbra (1963) acrescenta que foi concedida ao Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (IAPI) a responsabilidade de pagar tais benefícios, pois, na época, se discutia a possibilidade de proceder a unificação das "previdências sociais", urbana e rural.

Além disso, a Lei nº 4.214/63 efetuou a divisão desses segurados em obrigatórios e facultativos, sendo enquadrados como

obrigatórios os trabalhadores rurais, os colonos ou parceiros, bem como os pequenos proprietários rurais, empreiteiros, tarefeiros e as pessoas físicas que explorem atividades agrícolas, pastoris ou na indústria rural, em caráter temporário ou permanente, diretamente ou através de prepostos, desde que com menos de cinco empregados a seu serviço (BERWANGER, 2014, p. 58).

Destaca-se, também, que nesse diploma legal a nomenclatura de trabalhador rural refere-se apenas aos, considerados atualmente, empregados rurais. A respeito dos facultativos, a mesma autora supracitada elenca que eram considerados como tais os “proprietários, em geral, os arrendatários, demais empregados rurais não previstos como obrigatórios, bem como os titulares de firma individual, [...] cuja idade seja, no ato da inscrição, até 50 anos” (BERWANGER, 2014, p. 59).

Ao encontro do que trata Zenilda Paida (2012), muito embora o Estatuto seja carregado de boa intenção, não obteve o êxito esperado, haja vista a instituição de apenas uma fonte de custeio, sendo, inclusive, de baixo rendimento. Além disso, e como maior agravante, não existiu uma fiscalização na cobrança do tributo, muito menos atuação adequada do Poder Judiciário.

Até o ano de 1971, a previdência rural permaneceu em inconstância, sendo que foram praticadas alternativas no intuito de melhorar a arrecadação, todavia, não obtiveram o resultado esperado. Ademais, adveio a Lei Complementar 11, de 25 de maio de 1971, que, de acordo com Tania Maria Rocha Cassiano Cunha (2009), mesmo não sendo a primeira a tratar do tema, é considerada como o marco inicial da previdência no meio rural. Tal norma inaugurou o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL).

Esse sistema ampliou o conceito de trabalhador rural. Berwanger (2008) cita que foram considerados assim, além dos empregados rurais, os parceiros, arrendatários, posseiros e pequenos proprietários rurais, mas desde que estritamente em regime de economia familiar, sem a contratação de empregados. Uma peculiaridade do programa é o fato de que apenas o “chefe da família” poderia acessar os benefícios, sendo que, por exemplo, as mulheres trabalhadoras rurais só poderiam alcançar o direito à pensão, como dependentes do falecido esposo trabalhador rural.

Acerca dos benefícios, percebe-se um abismo entre os que eram oferecidos aos trabalhadores urbanos, pois aos rurais previa-se a aposentadoria por velhice, aos 65 anos, e por invalidez, pensão por morte e auxílio funeral. Na explicação de Luis Paulo Suzigan Mano (2014), a aposentadoria proporcionava o valor de meio salário-mínimo ao beneficiário e a pensão proporcionava o percebimento de apenas 30% do mesmo valor.

Outrossim, conforme análise de Berwanger (2008), constata-se uma diferença trazida pelo programa acerca do custeio, que dessa vez foi garantido pelo desconto de 2% da comercialização do que era produzido no campo e de 2,4% sobre a folha de pagamento das empresas urbanas, mas sobre os assalariados rurais não incidiu contribuição.

A partir do PRORURAL não houve maiores modificações e proteções aos atuantes no labor rural, apenas a incorporação ao INPS e, mais tarde, ao INSS. Somente com a vinda da Carta Magna de 1988 se observaram importantes conquistas, onde, de plano, o legislador indicou que não existiria benefício de valor menor que um salário mínimo, além da inclusão das mulheres no sistema previdenciário, de igualar o empregado rural ao urbano e de agregar as figuras do pescador artesanal e garimpeiro ao conceito de segurado especial.

Mais tarde, a lei estabeleceu três categorias que tratam dos envolvidos com o trabalho campesino, empregados rurais, contribuintes individuais e segurados especiais, além dos empregadores rurais. A Lei de Benefícios da Previdência Social estabeleceu igualdade entre a condição de empregado rural e urbano, indicando-os como segurados obrigatórios e conceituando, então, em seu art. 11, inciso I, o empregado como “aquele que presta serviço de natureza urbana ou rural à empresa, em caráter não eventual, sob sua subordinação e mediante remuneração, inclusive como diretor empregado” (BRASIL, 1991).

O mesmo diploma legal informa, em seu art. 11, inciso V, que aquele indivíduo que presta serviço, seja urbano ou rural, mas com eventualidade, a uma ou mais empresas e desde que inexistindo relação de emprego, será classificado como contribuinte individual.

Por fim, há o enquadramento como segurado especial, amparado no inciso VII do mesmo art. da lei, que conceitua essa categoria como sendo o:

produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais, o garimpeiro, o pescador artesanal e o assemelhado, que
exerçam suas atividades, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com auxílio eventual de terceiros, bem como seus
respectivos cônjuges ou companheiros e filhos maiores de 14 (quatorze) anos ou a eles equiparados, desde que trabalhem, comprovadamente, com o grupo familiar respectivo (BRASIL, 1991).

Com efeito, o §1º de tal dispositivo define o que se compreende por regime de economia familiar como a atividade em que o labor dos membros da família é imperioso à própria subsistência, além de dever ser exercido em mútua dependência e colaboração, inclusive, sem a utilização de empregados.

Registra-se a lição de José Enéas Kovalczuk Filho (2015), definindo como inegável a existência da função social dos benefícios previdenciários destinados à população rural, sobretudo pela construção da uniformização dos benefícios previdenciários urbanos e rurais como política pública de Estado prevista na Constituição da República de 1988, após todas as pressões sociais e edições de variadas legislações. Ainda, destaca-se o importante vetor da uniformização dos benefícios urbanos e rurais: amenizar o êxodo rural e conceder plenitude à segurança alimentar de todo o país.

Considerações Finais

A história nos ensina que as políticas de seguridade social não são apenas uma criação legal, mas um reflexo das transformações sociais, econômicas e políticas que moldam as sociedades ao longo do tempo.

Os campesinos, por sua importância a produção de alimentos e o desenvolvimento das economias, enfrentam desafios únicos na busca por reconhecimento e proteção social. Entretanto, ao longo dos anos, houve progressos notáveis com a promulgação de leis e reformas que visam garantir um acesso mais equitativo aos benefícios previdenciários. O acesso à previdência não somente alivia a vulnerabilidade, mas também promove a estabilidade social e o progresso econômico em áreas rurais.

Há que se atentar que o caminho de uma igualdade no acesso à previdência social para os trabalhadores rurais ainda está em andamento. Desafios persistentes, como a extensão efetiva da cobertura previdenciária e a adaptação às mudanças nas estruturas agrícolas, continuam a exigir atenção. Ademais, há que se atentar para propostas que buscam estabelecer um retrocesso nessa seara, como tentativas de retornar a proteção dos campesinos à seara tão somente assistencial.

É fundamental que os legisladores, administradores públicos, sociedade civil e comunidade acadêmica continuem a colaborar na busca por soluções que assegurem que cada trabalhador rural tenha acesso adequado à previdência social.

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